Сотрудники

Сотрудники Отдела опеки и попечительства Министерства образования Московской области по городскому округу Реутов

Репина Елена Николаевна – заместитель заведующего отделом

Тел. 8 (495) 528-27-98

Приемные дни: понедельник, среда, четверг

— вопросы семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вопросы назначения постинтернатного патроната, вопросы защиты имущественных и жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа

Рафальская Галина Михайловна – консультант отдела

Тел. 8 (495 )528-27-98

Приемные дни: понедельник, среда, четверг

— вопросы передачи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемную семью, временная передача детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан Российской Федерации, смена фамилии несовершеннолетних, разрешение на снятие денежных средств, назначение стипендии Губернатора Московской области

Михеева Любовь Владимировна — главный специалист отдела

Тел. 8 (495) 528-27-98

Приемные дни: понедельник, среда, четверг

— вопросы защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (родительские споры, лишение родительских прав и т.д.), вопросы профилактики социального сиротства, профилактики семейного неблагополучия и противодействия жестокого обращения с детьми

Панарина Галина Александровна — ведущий бухгалтер отдела

Тел. 8 (495) 528-27-98

Приемные дни: понедельник, среда, четверг

— осуществление выплат социального характера опекунам, попечителям, приемным родителям, патронатным воспитателям, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа

Мамаева Евгения Алексеевна — старший инспектор отдела

Тел. 8 (495) 528-27-98

Приемные дни: понедельник, среда, четверг

— документооборот отдела, вопросы защиты имущественных и жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа

www.opekareutov.ru

Лю михеева опека

ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Л.Ю. Михеева. Опека и попечительство: Теория и практика (под ред.

д.ю.н., профессора Р.П. Мананковой). — «Волтерс Клувер», 2004 г.

Лидия Юрьевна Михеева — доктор юридических наук, профессор

кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ Настоящая работа представляет собой первое комплексное научное исследование опеки и попечительства за последние почти пятьдесят лет.

Опека и попечительство рассматриваются в трех аспектах: 1) как вид социальной заботы;

2) как система правоотношений и 3) как институт законодательства. Предложена концепция реформирования института опеки и попечительства.

Работа выполнена на основе действующего законодательства с использованием источников отечественного права советского и дореволюционного периодов, а также зарубежного законодательства и литературы. Основой для многих выводов послужила судебная практика и практика деятельности органов опеки и попечительства регионов РФ.

В приложениях приведены предлагаемые изменения и дополнения в законодательные акты, образцы документов, перечень законов субъектов РФ по вопросам опеки и попечительства и др.

Рекомендуется должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, работникам системы образования, здравоохранения, студентам, аспирантам и преподавателям юридических, педагогических и социологических факультетов и вузов.

Указатель сокращений Ведомости ВС РСФСР — Ведомости Верховного Совета РСФСР Ведомости ВС СССР — Ведомости Верховного Совета СССР Ведомости СНД и ВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ Ведомости СНД СССР и ВС СССР — Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР ГК РСФСР 1922 г. — Гражданский кодекс РСФСР 1922 г.

ГК РСФСР 1964 г. — Гражданский кодекс РСФСР 1964 г.

ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ ЖК РСФСР — Жилищный кодекс РСФСР 1983 г.

КЗоТ — Кодекс законов о труде РФ 1971 г.

КоАП РФ — Кодекс об административных правонарушениях РФ КоБС РСФСР — Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г.

НК РФ — Налоговый кодекс РФ РГ — Российская газета СЗ РФ — Собрание законодательства РФ СК РФ — Семейный кодекс РФ СП РСФСР — Собрание постановлений РСФСР СУ РСФСР — Собрание узаконений РСФСР ТК РФ — Трудовой кодекс РФ УК РФ — Уголовный кодекс РФ УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс РФ Опека и попечительство: Теория и практика Предисловие Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами) создают угрозу национальной безопасности.

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. Так, в 2002 г. в России 44,8% детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство). В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны — обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и попечителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачастую опека (попечительство) смешивается с другими формами устройства граждан, чему способствует в том числе и содержание п. ст. 35 ГК РФ, п. 3 ст. 153 СК РФ и других норм.

Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения или нехватка денежных средств в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидной становится необходимость усиления диспозитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений.

Законодательство об опеке и попечительстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование нового российского гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменившего многие институты гражданского права, тем не менее почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

Увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, на фоне сокращения числа усыновлений российскими гражданами заставило соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления активно искать приемлемые в современных условиях формы устройства детей.

К сожалению, новые формы (например, «патронатная семья») закрепляются в большей степени на уровне регионального законодательства, которое зачастую вступает в противоречие с федеральными нормами.

В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: «Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права»*(1). Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось применение нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, активно разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.

В этой работе проводится комплексный анализ института опеки и попечительства и практики его применения. В первой главе опека рассматривается как вид социальной заботы, т.е. как деятельность по оказанию помощи, что потребовало обращения к понятию и принципам осуществления социальной заботы. Анализу опеки и попечительства как системы правоотношений посвящена вторая глава работы. Завершает работу третья глава, в которой опека (попечительство) рассматривается как институт законодательства и элемент отечественной правовой системы. В этой главе определены предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства, а также направления совершенствования структуры и содержания института. В рамках третьей главы рассмотрены также и вопросы совершенствования правового регулирования государственной поддержки опеки и попечительства.

Это связано с необходимостью всестороннего изучения проблем повышения эффективности института опеки и попечительства для оптимизации путей совершенствования его поддержки.

Базой для исследования послужили не только законодательный материал и научная литература. Автор на протяжении нескольких лет сотрудничал непосредственно с органами опеки и попечительства, а также с органами государственной власти федерального и регионального (Алтайский край) уровней. Основные результаты исследования были представлены в виде проектов Федеральных законов «Об опеке и попечительстве», «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации» и предложены автором таким заинтересованным органам власти, как Государственная Дума РФ, Министерство образования и науки РФ. При непосредственном участии автора были подготовлены проекты законов Алтайского края «О внесении изменений и дополнений в закон Алтайского края «О порядке передачи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронат в семьи граждан», «О пособии в связи с усыновлением» и др.

Настоящая монография основана на результатах докторской диссертации «Проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства», защищенной автором в июне 2003 г. в Томском государственном университете. Немалую помощь автору оказали ученые, а также кафедры вузов, которые представили отзывы на диссертацию и автореферат: официальные оппоненты — д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ Н.А. Баринов, д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ В.В.

д.ю.н., профессор Л.О. Красавчикова;

кафедра гражданского права Московского государственного университета;

кафедра гражданского права Санкт-Петербургского государственного университета;

кафедра гражданского права и процесса Омского государственного университета;

кафедра гражданского права Дальневосточного государственного университета;

кафедра гражданского права Кубанского государственного университета;

д.ю.н. П.В. Крашенинников;

к.ю.н. И.М. Кузнецова;

д.ю.н. А.В. Цихоцкий;

к.ю.н. Е.А. Чефранова.

Предлагаемая вниманию читателей работа состоит из введения, трех глав, заключения и приложений, в которых представлены разработки автора:

текст законопроектов как результат научного исследования;

примерные образцы основных документов, используемых в деятельности органов опеки и попечительства, а также при исполнении опекунами (попечителями) своих обязанностей. Интерес может представлять также перечень законов субъектов РФ по вопросам опеки и попечительства, а также судебных актов.

Автор выражает глубокую признательность всем авторам отзывов за проявленный интерес к работе и научную критику. Настоящая работа подготовлена с учетом поступивших в отзывах замечаний, которые представилось целесообразным обобщить по некоторым направлениям.

Глава I. Опека и попечительство как вид социальной заботы § 1. Правовая модель социальной заботы Конституция РФ вслед за международными актами закрепила ряд прав личности, имеющих первостепенное значение. Помимо права на жизнь, человеку гарантированы право на социальное обеспечение в случаях, установленных законом (ст. 39 Конституции РФ), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ), право на жилище (ст. Конституции РФ) и иные права, которые принято называть социальными.

Предметом исследования в настоящем параграфе является одно из них — право на социальное обеспечение.

1. Понятие социальной заботы В правовых актах, закрепляющих гарантии права на социальное обеспечение, используются различные понятия, обозначающие те или иные способы оказания помощи человеку со стороны государства. Речь идет о:

— государственной социальной помощи, под которой понимается предоставление «социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров»*(2);

— социальном обслуживании как совокупности действий, совершаемых в пользу определенных категорий лиц*(3);

— так называемой социальной защите — понятии, которое определяется противоречиво даже на уровне федеральных законов*(4).

Все указанные способы охватываются в настоящее время понятием «социальное обеспечение». Данный термин был использован еще в ст. Всеобщей декларации прав и свобод человека*(5), которая провозгласила право на социальное обеспечение и «на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях», а также сопутствующее ему право на жизненный уровень, необходимый «для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи». В науке и законодательстве социальное обеспечение трактуется, как правило, как материальная, чаще непосредственно денежная помощь, как платеж, который причитается лицу по закону*(6). Такое определение понятия социального обеспечения представляет собой его правовой аспект.

В то же время в современной учебной литературе под социальным обеспечением предлагается понимать «один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков: для поддержания их полноценного социального статуса»*(7). Это определение представляет экономическую сторону явления.

Точность перечисленных терминов имеет важное прикладное и теоретическое значение. Как отмечает А.М. Васильев, «правовые категории и понятия, поскольку ими подытожены достоверные знания, могут способствовать углублению и развитию взглядов на право, выявлению его нераскрытых свойств и отношений, т.е. движению познания в правоведении»*(8). Представляется, что названные категории и понятия могут быть пересмотрены.

Идея о необходимости социального обеспечения каждого гражданина за счет государства ненова и была достаточно успешно реализована в советский период*(9). Изменение характера и глубины социальных проблем в настоящее время повлекло за собой возврат к ее обсуждению. Известно, что социальная политика государства может строиться по-разному — от «патернализма» до полной отстраненности публичной власти от социальных проблем, причем и та и другая крайности одинаково небезопасны для самого публичного субъекта. В этой связи в современной литературе обсуждается вопрос о так называемом социальном государстве. Основания для обсуждения этого вопроса создает в известной степени содержание ст. 7 Конституции РФ и некоторых норм международного права*(10).

Ряд исследователей отмечают, что законодательство предоставляет социальную поддержку слишком узкому кругу лиц;

что необходимо преодолевать зависимость осуществления социально-экономических прав от усмотрения государства с помощью «проведения мер позитивного характера для их материального и процессуального обеспечения»*(11). Л.Д. Воеводин полагает, что реализация права на социальное обеспечение «в наши дни вызывает острое недовольство и обусловливает социальную напряженность».

По его мнению, необходимо посредством закрепления льгот и преимуществ «создать фактически равные возможности развития неравных по своим естественным данным людей и тем самым, по возможности, уравнять пока еще неодинаковые их жизненные условия, сгладить еще существующее фактическое неравенство»*(12).

Подобная позиция предполагает расширение перечня лиц, имеющих различного рода социальные права, усиление гарантий этих прав через механизмы ответственности государства и, как следствие, — построение «социального правового» государства, которое станет «необходимой предпосылкой устойчивого развития»*(13).

В понятие «социальное государство», безусловно, может быть вложен различный смысл, однако в настоящее время, как правило, под таким государством понимают государство патерналистское. С.С. Алексеев полагает, что «термин «социальное государство» является стыдливым аналогом термину «социалистическое государство»*(14).

Л.С. Мамут, анализируя социальную деятельность государства, отмечает, что «первичная и главная обязанность обеспечивать свое существование лежит на самом трудоспособном человеке: Ответственность государства наступает лишь постольку, поскольку потребности данного человека ему самому никак не удается удовлетворить надлежащим образом»*(15). Кроме того, чрезмерное покровительство и опека со стороны государства не способствуют развитию в человеке инициативности, активизации его внутренних ресурсов.

Нам представляется, что в настоящее время требуется новый подход к соотношению участия государства и личности в ее жизнеобеспечении.

Г.Л. Тульчинский справедливо полагает, что «общество в кризисной ситуации больше зависит от сверхусилий индивидов, от возможностей их самореализации. Хотя бы потому, что кризисное общество есть общество неудачников. И поэтому оно должно, обязано использовать эту энергетику общей неудачи. «. Исторический опыт убедительно показывает, что универсальная защита «прав всех и вся» оборачивается «самоцельными процедурами и гарантиями, обессиливанием общества в критических ситуациях»*(16).

Анализируя опыт Испании, Норвегии и Швеции, В.Е. Чиркин обнаруживает, что «завышенные социальные услуги со стороны государства (разного рода социальные пособия и др.), которые превышали вклад тех или иных лиц и социальных групп в развитие общества и для реализации которых государство по существу не имело экономических возможностей,: приводили к бегству капитала, массовой безработице, социальной напряженности и, как следствие, к поражению социал-демократов на очередных выборах в парламент»*(17). Очевидно, что патернализм государства по многим причинам становится невыгодным.

В настоящее время в России уровень социальных льгот завышен по отношению к реальным возможностям государства. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. N 222 была утверждена Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 г. Такие стратегические направления этой программы, как «достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей, гарантия конституционных прав граждан в области: социальной защиты населения.

обеспечения жильем», на наш взгляд, носят декларативный характер и заведомо неосуществимы при данных обстоятельствах. Об этом свидетельствует и то, что в последнее десятилетие в России утверждено немало федеральных целевых программ, однако их окончательная реализация откладывается с каждым годом. Так, неоднократно претерпевали изменения государственная целевая программа «Жилище», программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи*(18). В области улучшения положения несовершеннолетних граждан были утверждены федеральные целевые программы «Дети-инвалиды», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Дети-сироты», «Одаренные дети», «Развитие всероссийских детских центров «Орленок» и «Океан», «Дети Севера», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», «Дети Чернобыля», «Безопасное материнство», «Молодежь России (2001-2005 г.)»*(19). Действие этих программ неоднократно продлялось, однако ощутимого эффекта они, к сожалению, не приносят. В октябре 2002 г. утверждена новая федеральная целевая программа «Дети России»*(20), во введении к которой указывается на недостаточную эффективность ранее предпринятых мер. В соответствии с этой программой в 2003-2006 гг. из бюджетов различных уровней будут произведены расходы в размере более чем 20 000 млн. руб.

Представляется, что намеченное в настоящее время в России увеличение объема социальных гарантий населению, равно как и сохранение обязанностей государства по оплате многих из существующих льгот, неминуемо приведет к кризису власти. Объективно назрела необходимость перехода к другой модели государственной поддержки граждан.

По мнению автора, «социальное» государство должно выступать лишь в роли организатора помощи. Непосредственным плательщиком оно должно быть лишь в крайних случаях при неотложной, объективно возникшей необходимости. Задача законодателя — не в создании норм, провозглашающих социальные права, а в организации предпосылок для эффективной реализации людьми своего потенциала*(21). Все более сильные позиции в настоящее время завоевывает идея Workfare State (государство, благоприятствующее труду), отвергающая иждивенчество и требующая «повышения социальной активности человека»*(22). Интересно, что ее поддерживают не только специалисты в области государства и права. Например, социолог С.А. Сорокин, исследуя современное состояние российской семьи, приходит к выводу о том, что «необходимо избавить семью от унизительной зависимости от государственных щедрот, помочь избавиться всем нормальным семьям от пока еще сильной потребности в социальной защите, поддерживать самообеспечение, а не иждивенчество»*(23).

Представляется, что существующее понятие «социальное обеспечение», используемое при обозначении помощи, оказываемой гражданам государством, требуется заменить новым, более точным — «социальная забота».

Правовое регулирование должно побуждать граждан к максимальному использованию их личностных ресурсов и, кроме того, способствовать созданию в обществе атмосферы взаимопомощи. Законодатель должен учитывать ресурс общественной саморегуляции и создавать такие нормы, которые не приводили бы к утрате гражданами инициативы в собственном жизнеустройстве и в реализации установок социальной солидарности*(24).

Последнее должно выражаться в том, что граждане, обладая способностью сострадания, естественной потребностью в заботе о ближних, могли бы опереться в этом отношении на закон, который должен давать возможность реализации упомянутых выше гражданских чувств, человеческих побуждений.

В этом смысле право должно выполнять стимулирующую функцию, ориентировать людей на конструктивные виды деятельности.

Большую роль в этом играет та терминология, которую использует законодатель. Термин «социальное обеспечение» при всей его привычности содержит в себе смыслы, которые работают в противоположном направлении.

В нем присутствует идея пассивного жизнеустройства и не просматриваются современные ценности нового социально-экономического порядка, существенной стороной которого являются рыночные отношения, предполагающие индивидуальную инициативу и тем самым — наиболее полную самореализацию человека. Следует учитывать, что во всех наиболее известных концепциях смысла жизни человека на первый план выдвигается идея человеческой самореализации, которая невозможна без преодоления трудностей и во многом — без самопреодоления.

Обеспечение — это своего рода бремя для тех, кто обязан его осуществлять. В свою очередь забота предполагает творческое взаимодействие между людьми на равных и способствует реализации человеческого достоинства тех, кто принимает помощь.

Идея социального обеспечения гуманна и имеет много заслуг, но в современных условиях она не исчерпывает всех аспектов социальной поддержки нуждающихся в помощи граждан. Вынося на обсуждение юридической науки идею социальной заботы, мы далеки от мысли произвести революцию в принятой и давно устоявшейся терминологии. Задача состоит в ином: чтобы избежать рутинизации отрасли социального обеспечения, необходимо обозначить перспективы ее дальнейшего развития. При всей устойчивости тех ценностей, на которых зиждется идея социального обеспечения, необходимо учитывать и ценности человеческой активности, самореализации, солидарности и достоинства, которые в настоящее время выдвигаются на первый план, постепенно включаются в число базовых.

Именно с этим связана наша попытка обосновать понятие «социальная забота» как правовую категорию.

Забота в данном случае должна рассматриваться не только в форме единовременных или периодических платежей, но также и в других формах.

Одно из значений слова «забота» — внимание к нуждам, потребностям кого либо, попечение о ком-либо*(25). В свою очередь юридическое значение термина «забота» может быть разным. В этой работе забота понимается широко, как «социальная забота», т.е. деятельность по обеспечению потребностей нуждающегося в заботе лица, осуществляемая государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами семьи этого лица.

В содержание этой деятельности входит целый комплекс всевозможных действий, включая выявление нуждающегося в заботе лица или, например, предоставление ему при необходимости денежных средств или имущества.

Социальная забота осуществляется, например, и с помощью уплаты алиментов членами семьи, и при предоставлении благотворительной помощи гражданам или социальным учреждениям, и при помещении престарелого гражданина в социальное учреждение.

Предоставление заботы не совпадает с выплатой средств на содержание, поскольку от обязанного лица требуется не только (и не всегда) отчуждение материальных благ, но и совершение действий (фактических или юридических), способствующих нормализации положения управомоченного лица.

В различных нормативных правовых актах можно встретить упоминание о заботе, для которой не предлагается легального определения. Так, семейное законодательство различает предоставление содержания (как правило, в форме регулярной выплаты денежных средств) и собственно заботу (как совершение в пользу управомоченного лица ряда фактических и юридических действий).

Разграничивая обязанности содержать, заботиться и оказывать помощь, Р.П.

Мананкова отмечает, что забота «выражается в комплексе действий», «в моральной поддержке, уходе за больным родителем, систематическом общении, иных знаках внимания»*(26). Таким образом, в рамках социальной заботы может иметь место даже обязанность вести разговор, общаться, исполнение которой, в сущности, представляет собой совершение фактического действия. Это довольно нетрадиционное фактическое действие в отличие, например, от погрузки товара экспедитором или санитарной обработки хранителем врученной ему вещи — фактических действий, являющихся объектом некоторых гражданско-правовых обязательств.

Реализация социальной заботы осуществляется путем:

— организации выявления нуждающихся в ней лиц;

— выяснения возможностей ее предоставления этим лицам за счет их «внутренних» ресурсов*(27) (например, поиск возможности устроить престарелого гражданина за его счет в геронтологическое учреждение);

— и, при невозможности такого предоставления, — оказания помощи и попечения за счет государства.

Таким образом, обязанности государства по непосредственному оказанию заботы в данных отношениях должны носить субсидиарный характер, т.е. должны исполняться лишь при невозможности получения лицом заботы от членов семьи или иных лиц*(28).

Субъектами социальной заботы, с одной стороны, выступают нуждающиеся в ней лица, а с другой стороны — все общество в целом, включая государство, организации, отдельных граждан, в том числе членов семьи нуждающихся в заботе лиц. Слово «социальная» в предлагаемом понятии заботы позволяет подчеркнуть общественную значимость данного явления, а также отграничить различные формы попечения о человеке, осуществляемого членами небольших, первичных социальных коллективов (семья, род), от попечения более широкого масштаба, осуществляемого не только отдельными лицами, но и обществом в целом.

Таким образом, социальная забота может быть, например, индивидуальной (когда она осуществляется действиями детей, супруга нуждающегося в помощи лица, а также действиями иных физических лиц). Под государственной социальной заботой следует понимать деятельность государства в лице его органов и должностных лиц по организации помощи нуждающемуся в заботе лицу, а также по ее непосредственному оказанию.

Перечисленные ранее юридические категории («социальная защита», «обеспечение» и др.), по нашему мнению, уступают понятию социальной заботы в содержательном плане. Так, не способно занять прочное место в законодательстве понятие «социальная защита». Данный термин относится к понятийному аппарату науки права социального обеспечения и, как отмечают, «является скорее понятием собирательным»*(29), поскольку используется в различных нормативных правовых актах всегда в разных смыслах. Кроме того, «защита» ассоциируется с абсолютным покровительством и подразумевает предоставление государством материальной помощи в любых случаях.

В свою очередь под «социальной помощью» в настоящее время все чаще понимается деятельность по предоставлению денежных средств, что позволяет отнести социальную помощь к одной из форм социального обеспечения.

«Социальное обслуживание» как правовое явление представляет собой «деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации»*(30). В этом случае речь идет о непосредственной помощи уже выявленным нуждающимся гражданам со стороны учреждений государственной системы социальных служб. В понятие «социальное обслуживание» не включается также деятельность по выявлению нуждающихся в заботе граждан и по оказанию им помощи со стороны частных лиц.

Понятие «социальная забота» предлагается ввести в оборот как родовое по отношению к понятиям «социальная защита», «социальное обеспечение», «социальное обслуживание», «социальная помощь».

2. Право на социальную заботу и его предпосылки Представляется, что каждому человеку принадлежит право на социальную заботу. Необходимыми предпосылками возникновения этого права являются:

1) объективная потребность людей, неспособных к самосохранению, в предоставлении им помощи;

2) потребность человека, а также общества в целом в оказании помощи и осуществлении заботы;

3) способность государства (как «публично-властной организации народа»)*(31) к организации социальной заботы и заинтересованность его в благополучии своих граждан.

Поясним каждый из аргументов. Потребность человека как физического существа в получении заботы присуща каждому индивидууму. До достижения определенного возраста ребенок не в состоянии самостоятельно обеспечивать свои потребности — не только материальные, но и духовные. На протяжении нескольких лет его сознание формируется под воздействием процесса воспитания — необходимого условия становления личности. Отсутствие воспитания или его недостатки влекут негативные последствия, исправить которые на последующих этапах жизни ребенка почти невозможно. Безусловно, наиболее предпочтительным является воспитание ребенка в семье родителей*(32). Семья — естественная среда, в которой должна происходить нормальная социализация человека, однако эта желаемая среда окружает далеко не каждого ребенка. К сожалению, по целому ряду причин дети остаются без попечения родителей*(33), но не перестают при этом нуждаться во внешней поддержке, обеспечении и содействии.

Сопоставив данные о количестве детей, находящихся на постоянной основе в детских учреждениях (детский дом, интернат и проч.), с общим количеством лиц, не достигших 18 лет, можно прийти к выводу о том, что не более 3% всех детей в России находятся в таких учреждениях*(34). Это означает, что подавляющее большинство детей реализует свою потребность в защите, охране и попечении в рамках семейного коллектива.

В то же время и взрослый человек зачастую беспомощен и нуждается в заботе со стороны другого лица или лиц. Основным способом защиты является, как правило, использование принадлежащих гражданину материальных благ.

Тем не менее даже самый обеспеченный гражданин может оказаться во власти недуга, физического или психического, ставящего его существование в зависимость от действий других лиц*(35). Привлечение в необходимых случаях на возмездной основе услуг другого лица (лиц) может по действующему законодательству осуществляться в различных правовых формах — заключение трудового договора или договора возмездного оказания услуг, заключение договора пожизненного содержания с иждивением, заключение договора «на платное обслуживание» с учреждением, предоставляющим социальные услуги в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»*(36) и проч.

Вероятность осуществления заботы со стороны близких значительно уменьшается при достижении лицом трудоспособного возраста, отделении от семьи и с выходом в самостоятельную жизнь. Как сказано в специальном Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами», в последние годы «значительно увеличилось число больных, утративших жилье и социальные связи»*(37). Алкоголизмом в России страдают около 2,2 млн. человек, а наркоманией — 209 тыс.*(38).

К сожалению, на современном этапе далеко не каждый человек, покинувший семью своих родителей, вступает в брак или фактические супружеские отношения*(39). Как известно, в России катастрофически низкий уровень рождаемости. Государственная власть лишь намечает меры по переходу от суженного режима воспроизводства населения к простому (с преобладанием двухдетной семьи)*(40), но пока о пожилых людях зачастую просто некому заботиться*(41).

Нуждаемость в получении социальной заботы как объективное состояние может быть вызвана целым рядом причин — преклонный возраст, состояние здоровья, в том числе психического, недостаток средств к существованию, расточительность и пр. Не все из этих причин признаются в тот или иной исторический период основаниями для предоставления заботы и попечения.

Так, Н. Смелзер отмечает, что в средневековой Европе, как только дети начинали становиться самостоятельными и обходиться без присмотра, их положение переставало отличаться от положения взрослых, слово «ребенок» «не относилось к возрасту». Есть разница и в отношении к старости — в Японии пожилые пользуются почетом, а в США они «часто умирают в домах для престарелых или на больничных койках»)*(42).

Такая дифференциация членов социума оправдывается разными соображениями, в том числе соображениями справедливости, необходимостью не допустить культивирование в человеке зависимости, пассивности и нежелания искать своими силами выход из трудной ситуации. Право может установить, что лицо не заслуживает предоставления заботы, если оно может заботиться о себе, но не делает этого по какой-либо причине (специфика убеждений, жизненный уклад, склонность к бродяжничеству*(43) и т.п.).

Тем не менее каждое общество как определенная социокультурная система вправе определять для себя «адрес» социальной заботы и направленность правовой охраны. Выбор этого «адреса», по нашему мнению, зависит от уровня правосознания. Правосознание «обыденное»*(44) (гражданское) тогда достигает высочайшего уровня своего развития, когда все члены социального коллектива чувствуют потребность в заботе и, не осуществляя ее, испытывают чувство вины. Правосознание субъектов правотворчества влияет на формирование норм, устанавливающих юридическую ответственность за неоказание помощи. Показательны нормы о юридической ответственности родителей за оставление своих детей без попечения*(45), об ответственности за неосуществление заботы о родителях и иных родственниках*(46).

Вызывают интерес нормы об уголовной ответственности за оставление в опасности. Состав ст. 125 УК РФ демонстрирует, какие именно блага подлежат правовой охране с точки зрения современного законодателя: «Заведомое оставление без помощи лица, находящегося в опасном для жизни или здоровья состоянии и лишенного возможности принять меры к самосохранению по малолетству, старости, болезни или вследствие своей беспомощности:».

Объектом уголовно-правовой охраны выступает жизнь и здоровье тех лиц, которые не могут принять меры к самосохранению. Таким образом, использован объективный критерий — невозможность (но не нежелание) позаботиться о себе. Однако следует иметь в виду, что это особенная, уголовно правовая охрана личности, направленная на защиту от посягательств и предотвращение таких посягательств в случаях, представляющих особую общественную опасность.

Для определения круга лиц, нуждающихся в социальной заботе, необходимо использовать критерий объективной неспособности субъекта к самосохранению и охране своих прав и интересов по причинам физиологического или психического характера*(47). Выполнение такой задачи осложнено высокой мобильностью общественных отношений и общественного сознания, возможностью вовлечения в этот круг со временем иных, чем теперь, групп лиц или, напротив, исключения отдельных категорий. Отмечается, что развитые общественные системы постепенно расширяют круг оснований, «с которыми связан риск утраты источника средств к существованию и которые признаются обществом социально уважительными». К подобным основаниям начинают относить даже психологическую «неспособность человека адаптироваться»*(48) к изменившимся экономическим условиям, что весьма сомнительно. Представляется, что механизмы реализации права на попечение и заботу в основе своей не зависят от личностных характеристик субъекта. Они должны быть закреплены на уровне закона, а отдельные детали этих механизмов, установленные подзаконными актами, могут быть при необходимости всегда скорректированы.

Таким образом, в современных условиях многие нуждающиеся в заботе и попечении лица по разным причинам не могут рассчитывать на предоставление им помощи от членов первичной социальной ячейки — семьи. Тем не менее они в силу такой объективной нуждаемости вправе претендовать на предоставление заботы со стороны общества*(49), всего социального коллектива.

Такая забота является социальной потребностью. В философии разных эпох и различных направлений присутствует тема заботы о ближнем. И. Канту принадлежит мысль о том, что желательным должно стать такое поведение, когда «его целью является собственное нравственное совершенство и счастье других»*(50). В работе И. Фихте «Назначение человека» предложен проект лучшего общества, в котором «ущерб каждого отдельного человека будет ущербом для всего целого:, раз он не может быть выгоден для кого-нибудь другого»*(51). Иными словами, в бедах отдельной личности нет выгоды для остальных личностей, а, напротив, заключается беда каждого.

По данным 1999 г. 41,5% от общего числа несовершеннолетних правонарушителей составляли дети из неполных семей, т.е. дети, не получающие в полной мере заботы и попечения*(52). Как неправильная социализация, так и нездоровье безнадзорного ребенка — тяжкая финансовая обуза для государства, которое вынуждено расходовать средства и в будущем не сможет получить налогов от такого лица*(53). Обуза для государства в этом смысле — обуза для каждого его гражданина. Не помочь такому ребенку, следуя рассуждениям И. Фихте, — значит навредить себе.

Идея о взаимосвязи всех членов общества оправданна и в другом примере, когда речь идет о взрослом и способном обеспечить себя человеке. Не развивая свои способности, он тем самым лишает остальных членов общества того позитивного (материального и духовного), что он мог бы всем дать.

Описывая картину счастливого будущего, И. Фихте писал: «. каждый любит другого действительно как самого себя»*(54), «отдельный человек находит себя самого и любит себя самого только в другом»*(55). Такое представление об идеальном мире в современных условиях покажется утопией, но может быть принято как ориентир.

Идеи заботы и посвященности наиболее ярко звучат в философской позиции экзистенциализма. М. Хайдеггер, обнаруживая феномен заботы (как метафизической обеспокоенности судьбой бытия), проясняет через него для себя «бытийное устройство сущего». С его точки зрения, забота и попечение выступают как экзистенциалы человеческого бытия. «В феномен заботы прочно встроены экзистенциальные феномены смерти, совести и вины». Присутствие человека в мире в основе своего бытия есть забота, а, учитывая временность пребывания человека на земле, смысл жизни может быть обретен в сфере ответственности. По мнению Хайдеггера, человеческое существование вне заботы принципиально невозможно. Зов совести есть зов заботы, а в состоянии «не-по-себе» (ощущении виновности) «присутствие исходно совпадает с самим собой»*(56). Таким образом, неспокойное, виновное состояние человека, вызванное зовом совести, выступает, пусть даже неосознанно, как чувство вины перед другими, недостаток собственной «заботы» о ком-то.

Эта забота, о которой говорит Хайдеггер, устроила мир. «На что же еще направлена «забота», как не на возвращение человека его существу? Какой тут еще другой смысл, кроме возвращения человеку (homo) человечности (humanitas)?»*(57).

В современной философии в рассматриваемом аспекте вызывает интерес концепция социальной заботы как ценностного единства справедливости и сострадания. Как отмечает Е.А. Цыбулевская, «социальная забота — это активность, разворачивающаяся между людьми по поводу решения проблем, возникающих в результате их совместной жизни». Объектом такой заботы, по ее мнению, должен быть признан человек, который «не способен без посторонней помощи решить свои социально-психологические, духовные, материально-экономические и другие проблемы»*(58).

Сочетание справедливости и сострадания в феномене заботы представляется обоснованным. Желание помочь проистекает не только из одного сострадания (жалости), это чувство, в свою очередь, продиктовано живущими в сознании человека представлениями о справедливости. Границы представлений о справедливости динамичны, и только правосознание в его статике поможет определить, каких именно субъектов закон должен в данный момент защищать. Потому и социальная забота — мобильное явление, подверженное изменениям в зависимости от уровня общественного материального благосостояния.

Психологи утверждают, что все основные потребности человека, преобразующиеся в мотивы и определяющие его поведение, выстраиваются по значимости следующим образом: наиболее значимые физиологические потребности, за ними следуют потребности в безопасности, далее — потребности в любви и признании и, наконец, в самооценке, а также самоактуализации*(59).

Потребность заботиться о ком-либо так же естественна, хотя и может быть обусловлена разными причинами: от желания помочь близкому человеку ребенку, родителю и проч. (любовь, привязанность) — до вполне понятного, но не всегда осознанного и признаваемого желания стать выше в своих глазах или глазах окружающих. В этой заботе может присутствовать и расчет на последующую признательность или получение аналогичной помощи в будущем. В этой связи вызывает интерес высказывание Д. Майерса о двух типах альтруизма — основанном на взаимном обмене и, напротив, не предполагающем никаких условий*(60). Социолог О.В. Лылова, анализируя уклад сельских поселений в России и формы взаимопомощи родственников, соседей и сослуживцев, отмечает: «Особенность жизни на селе такова, что каждая семья в той или иной ситуации становится донором или реципиентом услуги, подразумевается, что получатель в свое время окажет ответную помощь, но ее вид и сроки «оплаты» заранее не оговариваются»*(61).

Мотивы осуществления социальной заботы о ком-либо могут быть различны. В идеале каждый должен осознавать ценность другой отдельной личности и стремиться, во-первых, к обеспечению собственной стабильности (что влечет рост общественной стабильности, образуемой суммой успехов каждого индивидуума), а во-вторых, к обеспечению стабильности тех, кто не в состоянии заботиться о себе сам (что, напротив, влечет в итоге укрепление гарантий его собственной стабильности)*(62). Причем способы исполнения этой второй обязанности могут быть различными в зависимости от сложившейся ситуации — от непосредственного содействия нуждающемуся в помощи лицу, совершения фактических действий до предоставления материальной или иной поддержки.

Забота о ближнем из страха кары или из надежды на воздаяние — не самый лучший вид заботы. Следует согласиться с С.Л. Рубинштейном в том, что «ценнейшее свойство человека — способность проявлять интерес к общественным делам независимо от всякой личной заинтересованности»*(63).

Попечение о ближнем, осуществляемое из надежды на получение ответного вознаграждения, как вид заботы, безусловно, имеет право на существование и наряду с попечением, обусловленным иной мотивацией, должно приветствоваться (в особенности в современных условиях дефицита родственных и иных близких связей между людьми)*(64). Именно так зачастую люди осуществляют уход за родственниками отдаленных степеней родства — из расчета унаследовать от них материальные блага или получить их в дар. В самом правовом институте дарения, кстати, кроется сугубо личный и доверительный характер этих отношений, что следует из установленной п. ст. 578 ГК РФ возможности дарителя отменить дарение. Представляется, что в большинстве случаев возникновение отношений дарения между гражданами обусловлено тесными личными связями сторон, а само желание одарить часто возникает из расчета на будущую признательность одаряемого в той или иной форме*(65).

Таким образом, уход за человеком во многих общественных отношениях выступает как своеобразный «эквивалент» возможному предоставлению имущества в будущем. В большинстве случаев правовая форма отношений мало интересует стороны, в большей степени каждая из них озабочена достижением конечного результата. Наиболее адекватную форму этим отношениям способен придать договор ренты, а точнее — договор пожизненного содержания с иждивением, урегулированный гл. 33 ГК РФ гораздо более подробно, чем ранее нормами ст. 253-254 ГК РСФСР 1964 г. Правоотношение, возникающее из договора пожизненного содержания, сравнивают с алиментным обязательством*(66), отмечая, однако, разницу в основаниях возникновения этих правоотношений и возмездный характер обязательства из договора ренты. В последнем случае происходит встреча двух интересов:

плательщик ренты рассчитывает на получение имущества в собственность, а получатель — на получение содержания (возможно, и на предоставление ухода).

Интересно, что по законодательству КНР плательщик ренты именуется опекуном. Согласно ст. 31 Закона КНР о наследовании 1985 г. по соглашению сторон «опекун» обязуется содержать гражданина при жизни, организовать его похороны, после чего имеет право получения «завещательного дара»*(67). Эта норма, на наш взгляд, свидетельствует о том, что юридическая форма и наименование сторон зачастую не играют значительной роли в правоотношении, поскольку для его реализации главное — истинная воля сторон.

Законодательство Российской империи, регулируя отношения опекунов и подопечных, предоставляло опекунам право на получение вознаграждения за счет доходов, образующихся в результате управления имуществом подопечного. Объясняя причину происхождения такого права, В. Сергеевич указывал: «Вознаграждение опекуна римскому праву неизвестно, это наша практика. Даровое исполнение обязанностей опекуна в смысле ответственной должности у нас не оказалось возможным провести»*(68). Более того, И.С.

Вольман отмечал, что даже родители несовершеннолетних собственников имущества могут «отчислять в свою пользу вознаграждение», так как управляют имуществом детей «на праве опекунском»*(69).

Позже норма о праве опекуна на вознаграждение была закреплена в Кодексе РСФСР законов о браке, семье и опеке 1926 г., однако, как указывает Б.Л. Хаскельберг, практически не применялась, что повлекло исключение ее в дальнейшем из семейного законодательства*(70). На наш взгляд, одной из причин ухода законодателя от «платной» опеки явилось практически полное отсутствие у подопечных имущества, приносящего доход. В то же время в дальнейшем реалии действительности диктовали необходимость закрепления правил о возмездном осуществлении опеки на уровне подзаконных актов, о чем еще пойдет речь в настоящей работе.

К сожалению, забота, попечение, сострадание и помощь не являются сегодня распространенными явлениями. Однако тем не менее, как отмечают социологи, «в 90-е годы заметной особенностью российского общества стала концентрация людей на семейно-ориентированном образе жизни, связанная у большинства с необходимостью выживания в условиях кризиса. «*(71).

Процесс концентрации людей связан, по-видимому, не только с экономической выгодой совместного проживания, но и с тем, что люди всегда обладают «сильнейшей потребностью в присоединенности. Существование тесных, проверенных временем личностных взаимоотношений повышает жизнеспособность индивидуумов и групп: Добиваясь искренних, доверительных взаимоотношений, мы испытываем радость»*(72).

Получаемое человеком чувство удовлетворения от проявленной о ком либо заботы тоже должно рассматриваться как своеобразный эквивалент затраченным усилиям и времени. Этот эквивалент нематериален, но именно его наличие поможет объяснить природу альтруизма. Причины нематериального характера, по которым забота приносит удовлетворение, могут быть различны как рост уважения и значимости среди окружающих, так и сознание собственной праведности (удовлетворение «зова совести», по М. Хайдеггеру).

Подобными причинами могут быть и положительные эмоции, испытываемые человеком от удовлетворения, полученного другим.

Таким образом, среди человеческих потребностей присутствует потребность в заботе о ком-либо, обусловленная многими причинами, в том числе «зовом совести». Изначально потребность в осуществлении заботы возникает из необходимости сосуществовать в социуме на основе компромисса интересов и поддержки слабого члена социального коллектива во избежание вреда, распределяемого на всех. По мере совершенствования общественного уклада и стабилизации условий жизни конкретного индивидуума потребность в осуществлении заботы способна перерасти в экзистенциал его бытия.

Следовательно, потребность в заботе может возникать как вынужденно, в силу обстоятельств*(73), так и осознанно-духовно, в силу искреннего желания помочь. Кроме того, потребность отдельного лица в осуществлении заботы органично присуща и всему обществу, что создает устойчивый феномен социальной заботы.

libed.ru

Это интересно:

  • Аварии на морских и речных судах в россии Аварии на морских и речных судах в россии Безопасность человека на воде всегда была актуальной проблемой, но, несмотря на стремление специалистов повысить безопасность судоходства, число морских и речных катастроф не уменьшается. […]
  • Реестр техникумов Приглашаем преподавателей в московский колледж для ведения дисциплин: "САПР", "Электронные машины и аппараты" Обращаться на электронный адрес: [email protected] Рособрнадзор лишил аккредитации знаменитую Московскую в. | Добавлено […]
  • Правила по пожарной безопасности на рабочем месте Инструкция по пожарной безопасности 1. Общие требования пожарной безопасности 2. Требования безопасности перед началом работы 3. Требования безопасности во время работы 4. Требования безопасности по окончании работы 5. Действие […]
  • Имущественный налог инвалид 2 группы Имущественный налог инвалид 2 группы МОСКВА И МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ: +7 (499) 653-60-72 доб. 360 САНКТ-ПЕТЕРБУРГ И ЛЕНИГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ: +7 (812) 426-14-07 доб. 306 РЕГИОНЫ, ФЕДЕРАЛЬНЫЙ НОМЕР: +8 (800) 500-27-29 доб. 126 Налоговые […]
  • Интернет-магазин правила торговли Правила розничной торговли в интернет-магазине Как и в любом торговом предприятии, деятельность интернет-магазина регламентируется, прежде всего, Гражданским кодексом РФ и Законом о защите прав потребителей. Особенности торговли […]
  • Заявление предложение доли Уведомление о продаже доли в квартире Когда недвижимость принадлежит нескольким лицам, намеревающийся продать ее собственник обязан направить сособственникам уведомление о продаже доли в квартире. Правда актуальной эта информация […]