Европейской конвенцией о гражданстве

ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 60 (специальный)
15 июля 2003 года

Законопроектный портфель в сфере этнических отношений

Дума не спешит ратифицировать Европейскую конвенцию о гражданстве, подписанную Российской Федерацией 6 ноября 1997 года. Между тем, присоединение к этой конвенции было одним из обязательств, принятых Россией при вступлении в Совет Европы. Конвенция внесена Президентом на ратификацию еще 30 ноября 1998 года.

В программе законопроектной работы проект федерального закона «О ратификации Европейской конвенции о гражданстве» был запланирован на май 2003 года, однако рассмотрение было отложено.

Волокита с принятием этого закона, включавшегося в план работы пленарного заседания и годом ранее (в мае 2002 года), связана, на наш взгляд, с существенными расхождениями между международным договором и принятым в 2002 году Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации». И это притом, что принятие нового закона о гражданстве как раз и объяснялось необходимостью приведения законодательства в соответствие с Конвенцией.

Вопреки этим заверениям, расхождения между законом и Конвенцией глубоки и касаются не только процедур, но и принципов.

Во-первых, статья 4 Конвенции, устанавливающая общеобязательные принципы гражданства, закрепляет право каждого человека на гражданство. Этот принцип содержался в ранее действовавшем Законе РФ и был исключен из Федерального закона.

Во-вторых, условием добровольного выхода из гражданства, как это следует из пункта «в» статьи 20 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», является наличие у волеизъявляющего лица иного гражданства или гарантии его приобретения. При этом авторы закона ссылались на Конвенцию, действительно направленную на сокращение безгражданства. Однако между Конвенцией и законом существуют немаловажные различия. Статья 8 Конвенции устанавливает, что «каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданства, при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства». Никаких требований «гарантий приобретения» из этого положения не вытекает. По смыслу Конвенции, новое положение лица, отказывающегося от гражданства, не должно исключать возможность приобретения иного гражданства. Лицо не должно «становиться» лицом без гражданства, т.е. оказаться в положении, исключающем возможность в достижимой перспективе приобрести гражданство. Такое, узкое, а не расширительное толкование «сокращения безгражданства» исходит из сочетания этого принципа с принципом права каждого на гражданство. Права, а не обязанности.

В-третьих, Конвенция допускает множественное гражданство (двух или более государств), тогда как российский закон признает только двойное гражданство.

В-четвертых, имеет значение несовпадение положений Конвенции и закона в части гарантий приобретения гражданства в облегченном порядке лицами без гражданства, постоянно проживающими на территории государства (статья 6 Конвенции). За этой категорией Федеральный закон признает право на прием в гражданство в упрощенном порядке, только если они имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства. Конвенция требует облегченных условий для всех лиц без гражданства, так как именно более свободный доступ их к гражданству способствует сокращению безгражданства, о котором так беспокоились законодатели, усложняя выход из гражданства российских граждан.

Наконец, весьма существенно расхождение, касающееся положения бывших граждан в условиях правопреемства государств. В этой части Закон «О гражданстве в РФ» с Конвенцией согласуется не полностью, а Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не согласуется вовсе. Россия — правопреемник не РСФСР, а СССР. Во «избежание случаев безгражданства», в соответствии со статьей 18 Конвенции, Российская Федерация должна обеспечить условия получения российского гражданства всем бывшим гражданам СССР, если они являются лицами без гражданства, независимо от того, проживают они в государствах, входивших в состав СССР, либо в других государствах. Закон о гражданстве, однако, распространяет упрощенный порядок только на бывших советских граждан, проживающих в государствах бывшего СССР.

Требования же Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» не предоставляющие никаких преференций бывшим советским гражданам, не имеющим российского гражданства и проживающим на территории РФ, противоречат статье 20 Конвенции, устанавливающей, что «граждане государства-предшественника, постоянно проживавшие на территории, суверенитет над которой переходит к государству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданства, имеют право остаться в этом государстве». Это означает свободу передвижения и выбора места жительства на территории России бывших советских граждан, не имеющих подтвержденного российского гражданства, т.е. формально являющихся лицами без гражданства. Поскольку закон об иностранцах распространяет все режимные ограничения на лиц без гражданства, расхождения с Конвенцией очевидны.

Справедливости ради следует отметить, что и в самой Конвенции содержится ряд вызывающих сомнения положений. В частности, это нормы, наделяющие государства правом по собственной инициативе лишать своих граждан гражданства. Российская Конституция однозначно исключает такую возможность. В статье же 7 Конвенции допускается, что в национальных законодательствах может быть предусмотрено лишение гражданства в том числе в случаях, если имеют место:

  • добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства;
  • поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства;
  • отсутствие реальной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей;
  • если до достижения ребенком совершеннолетия устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили ребенку приобрести гражданство государства, более не выполняются.

По сути, Конвенция в данном случае легализует древний институт изгнания, допускает смешение различных правовых институтов — гражданства и места жительства. Конечно, статья 6 Конституции обладает безусловным приоритетом и эти нормы Конвенции, при всем желании, не могут быть инкорпорированы в отечественные законы. Но если когда-нибудь, после ратификации Конвенции дело дойдет до пересмотра Конституции (чем черт не шутит!), императивная недопустимость лишения гражданства может быть заменена более гибкой формулировкой, учитывающей «нормы международного права».

old.memo.ru

Европейская конвенция о гражданстве ETS N 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.)

Европейская конвенция о гражданстве
(Страсбург, 6 ноября 1997 г.)

См. статус настоящей Конвенции

Государства — члены Совета Европы и другие государства, подписавшие настоящую Конвенцию,

считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами;

принимая во внимание многочисленные международные документы, касающиеся гражданства, множественного гражданства и безгражданства;

признавая, что в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать законные интересы как государств, так и отдельных лиц;

желая содействовать прогрессивному развитию правовых принципов, касающихся гражданства, а также их закреплению во внутреннем законодательстве и желая максимально сократить число случаев безгражданства;

желая исключить дискриминацию в вопросах, касающихся гражданства;

сознавая право на уважение семейной жизни, закрепленное в статье 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

отмечая различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве и признавая, что каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия того, что его гражданин приобретает или имеет другое гражданство;

признавая, что желательно найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством;

учитывая желательность того, чтобы лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, исполняли свою воинскую обязанность в отношении лишь одного из этих государств-участников;

учитывая необходимость содействия международному сотрудничеству между органами государственной власти, ведающими делами о гражданстве,

согласились о нижеследующем:

Совершено в Страсбурге 6 ноября 1997 года на английском и французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в единственном экземпляре, который будет храниться в архиве Совета Европы. Генеральный секретарь Совета Европы направит заверенные копии каждому государству — члену Совета Европы, государствам, не являющимся его членами, но участвовавшими в разработке настоящей Конвенции, и любому другому государству, которому предложено присоединиться к настоящей Конвенции.

Европейская конвенция о гражданстве ETS N 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.)

Настоящая Конвенция вступила в силу 1 марта 2000 г.

Согласно письму Президента РФ от 30 ноября 1998 г. N Пр-1560 настоящая Конвенция внесена на ратификацию в Государственную Думу ФС РФ

Текст Конвенции официально опубликован не был

См. статус настоящей Конвенции

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

base.garant.ru

Конвенции и соглашения

Конвенция о гражданстве замужней женщины

Принята резолюцией 1040 (XI) Генеральной Ассамблеи от 29 января 1957 года

имея в виду, что коллизии в праве и практике, относящихся к гражданству, возникают как результат постановлений об утрате или приобретении гражданства женщинами вследствие вступления в брак, расторжения брака или перемены гражданства мужем во время существования брачного союза,

имея в виду, что в статье 15 Всеобщей декларации прав человека Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций указала, что «каждый человек имеет право на гражданство» и что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство»,

желая сотрудничать с Организацией Объединенных Нации, чтобы способствовать всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех без различия пола,

настоящим соглашаются о нижеследующем:

Каждое Договаривающееся Государство соглашается, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены.

Каждое Договаривающееся Государство соглашается, что ни добровольное приобретение кем-либо из его граждан гражданства какого-либо другого государства, ни отказ кого-либо из его граждан от своего гражданства не будут препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина.

1. Каждое Договаривающееся Государство соглашается, что иностранка, состоящая замужем за кем-либо из его граждан, может приобрести, по своей просьбе, гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации. Дарование такого гражданства может быть объектом ограничений, устанавливаемых в интересах государственной безопасности или публичного порядка.

2. Каждое Договаривающееся Государство соглашается, что настоящая Конвенция не будет толковаться как затрагивающая какие-либо законодательство или судебную практику, согласно которым иностранка, состоящая замужем за кем-либо из его граждан, может по праву приобрести, по своей просьбе, гражданство своего мужа.

1. Настоящая Конвенция открыта для подписания и ратификации от имени любого государства — члена Организации Объединенных Наций, а также от имени любого другого государства, которое является или станет впоследствии членом любого специализированного учреждения Организации Объединенных Наций или которое является или станет впоследствии участником Статута Международного Суда, или от имени любого другого государства, которому Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций пошлет приглашение.

2. Настоящая Конвенция подлежит ратификации, и ратификационные грамоты сдаются на хранение Генеральному Секретарю Организации Объединенных Наций.

1. Настоящая Конвенция открыта для присоединения к ней всех государств, упоминаемых в пункте 1 статьи 4.

2. Присоединение совершается посредством сдачи на хранение грамоты о присоединении Генеральному Секретарю Организации Объединенные Наций.

1. Настоящая Конвенция вступает в силу на девяностый день со дня сдачи на хранение шестой ратификационной грамоты или грамоты о присоединении.

2. Для каждого государства, ратифицирующего настоящую Конвенцию или присоединяющегося к ней после сдачи на хранение шестой ратификационной грамоты или грамоты о присоединении, Конвенция вступает в силу на девяностый день со дня сдачи на хранение этим государством своей ратификационной грамоты или грамоты о присоединении.

1. Настоящая Конвенция применяется в отношении всех несамоуправляющихся, подопечных, колониальных и других не входящих в метрополии территорий, за международные сношения которых ответственно какое-либо из Договаривающихся Государств; при условии соблюдения постановлений пункта 2 настоящей статьи соответствующее Договаривающееся Государство заявляет при подписании, ратификации или присоединении, в отношении каких не входящих в метрополию территорий настоящая Конвенция применяется ipso facto в результате такого подписания, ратификации или присоединения.

2. В каждом случае, когда какая-либо не входящая в метрополию территория не рассматривается, поскольку это касается гражданства, как одно целое с территорией метрополии, и в каждом случае, когда, на основании конституционных законов или практики Договаривающегося Государства или соответствующей не входящей в метрополию территории, для применения настоящей Конвенции в отношении этой территории требуется предварительное согласие последней, Договаривающееся Государство должно принять меры к тому, чтобы получить необходимое согласие этой не входящей в метрополию территории в двенадцатимесячный срок со дня подписания Конвенции этим Договаривающимся Государством, а по получении такого согласия это Договаривающееся Государство уведомляет о том Генерального Секретаря Организации Объединенных Наций. Настоящая Конвенция применяется в отношении территории или территорий, названных в таком уведомлении, со дня получения его Генеральным Секретарем.

3. По истечении упомянутого в пункте 2 настоящей статьи двенадцатимесячного срока соответствующие Договаривающиеся Государства уведомляют Генерального Секретаря о результатах своих консультаций с теми не входящими в метрополию территориями, за международные сношения которых они ответственны и согласие которых на применение настоящей Конвенции получено не было.

1. При подписании, ратификации или присоединении любое государство может делать оговорки к любой статье настоящей Конвенции, кроме статей 1 и 2.

2. Если какое-либо государство делает оговорку в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, то эта оговорка не затрагивает обязательного характера Конвенции в отношениях между государством, сделавшим оговорку, и остальными ее участниками за исключением того постановления или тех постановлений, к которым относится эта оговорка. Генеральный Секретарь Организации Объединенных Наций сообщает текст этой оговорки всем государствам, которые являются или будут являться участниками настоящей Конвенции. Любое государство, которое является или станет впоследствии участником настоящей Конвенции, может уведомить Генерального Секретаря о том, что оно не согласно считать себя связанным этой Конвенцией с государством, сделавшим эту оговорку. Такое уведомление должно быть сделано в течение девяноста дней, считая от даты сообщения Генерального Секретаря, в отношении государств, являющихся участниками настоящей Конвенции, и считая от даты депонирования ратификационной грамоты или грамоты о присоединении, в отношении государств, впоследствии ставших ее участниками. В случае такого уведомления Конвенция не будет действовать между государством, от которого исходит такое уведомление, и государством, сделавшим оговорку.

3. Каждое государство, сделавшее оговорку в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, может взять ее обратно, полностью или частично, в любое время после ее принятия, посредством уведомления на имя Генерального Секретаря Организации Объединенных Наций. Такое уведомление вступает в силу в день его получения.

1. Любое Договаривающееся Государство может денонсировать настоящую Конвенцию посредством письменного уведомления Генерального Секретаря Организации Объединенных Наций. Денонсация вступает в силу по истечении года со дня получения этого уведомления Генеральным Секретарем.

2. Настоящая Конвенция утрачивает силу в день вступления в силу денонсации, в результате которой число участников этой Концепции становится меньше шести.

Любой спор между двумя или более Договаривающимися Государствами относительно толкования или применения настоящей Конвенции, который не разрешен посредством переговоров, передается, по требованию любой из спорящих сторон, на разрешение в Международный Суд, если стороны не договорятся об ином способе урегулирования.

Генеральный Секретарь Организации Объединенных Наций извещает всех членов Организации Объединенных Наций, а также не состоящие ее членами государства, упоминаемые в пункте 1 статьи 4 настоящей Конвенции, о следующем:

a) о подписании и о получении ратификационных грамот согласно статье 4;

b) о получении грамот о присоединении согласно статье 5;

c) о дне вступления настоящей Конвенции в силу согласно статье 6;

d) о сообщениях и уведомлениях, полученных согласно статье 8;

е) об уведомлениях о денонсации, полученных согласно пункту 1 статьи 9;

f) об утрате Конвенцией силы согласно пункту 2 статьи 9.

1. Настоящая Конвенция, английский, испанский, китайский, русский и французский тексты которой являются равно аутентичными, сдается на хранение в архив Организации Объединенных Наций.

2. Генеральный Секретарь Организации Объединенных Наций препровождает заверенные копии этой Конвенции всем государствам — членам Организации Объединенных Наций, а также не состоящим ее членами государствам, упоминаемым в пункте 1 статьи 4.

www.un.org

Бюро Договорoв

Подробная информация о Договоре №166

Данная Конвенция, которая не вносит изменений в Конвенцию о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства 1963 года (CEД № 043) и является совместимой с ней, устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц.

Конвенция содействует приобретению и восстановлению гражданства. Одновременно она ограничивает случаи утраты гражданства и предотвращает произвольное лишение гражданства. В этой связи Конвенция предусматривает гарантии каждой Договаривающейся Стороны в отношении права на пересмотр решения относительно гражданства должны быть открыты для административного или судебного пересмотра в соответствии с внутренним законодательством.

Конвенция устанавливает правовые рамки сотрудничества между Договаривающимися Сторонами. Ее положения касаются лиц, которым грозит утрата гражданства вообще в результате возникновения проблемы правопреемства государств, лиц, которые имеют множественное гражданство, и к военнообязанным лицам. Конвенция предусматривает обязательство каждой Договаривающейся Стороны определить в своем внутреннем законодательстве, кто является ее гражданами. Одновременно она утверждает принципы предотвращения безгражданства, недискриминации и уважения прав тех, кто на законных основаниях обычно проживает на ее территории.

Для содействия сотрудничеству Договаривающиеся Стороны обязуются информировать Генерального секретаря Совета Европы о своем внутреннем законодательстве по вопросам гражданства, передавать по запросу друг другу информацию по этим вопросам, а также о выполнении Конвенции.

www.coe.int

Европейской конвенцией о гражданстве

судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова по Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 797-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

1. Отказ в рассмотрении жалобы гражданина В.В. Кара-Мурзы представляется абсолютно необоснованным и произвольным.

Утверждение Конституционного Суда о недопустимости данной жалобы прямо противоречит требованиям статей 96, 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», который предусматривает лишь два условия допустимости жалобы: закон должен затрагивать конституционные права и свободы граждан и должен быть применен или подлежать применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Наличие обоих указанных условий подтверждено материалами, приложенными к жалобе, соответствует фабуле дела и, более того, признается самим Конституционным Судом в описательной части отказного определения. Именно на основании оспариваемых положений закона заявитель был исключен из списка кандидатов в депутаты Московской областной Думы. Именно на основании тех же норм суды общей юрисдикции отказали заявителю в удовлетворении его жалобы. То есть оспариваемые в Конституционном Суде положения закона были применены в его конкретном деле. Отсутствуют также какие-либо претензии к заявителю по поводу несоблюдения формальных требований к обращению и прилагаемым документам, которые могли бы явиться основанием к отказу в приеме его жалобы.

Конституционный Суд употребил тезис об отсутствии неопределенности оспариваемого положения, что, однако, не соответствует ситуации конституционного спора и само по себе не может являться аргументом для отказа в его разрешении. Гораздо больше резонов говорить как раз о вполне определенном противоречии указанного положения Конституции Российской Федерации.

Наконец, утверждение, что оспариваемое положение закона не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы, представляется явно не соответствующим действительности с точки зрения классической логики и здравого смысла. Вполне очевидно из материалов жалобы, что именно прямой законодательный запрет, который оспаривает заявитель, явился единственной причиной его исключения из списков кандидатов в депутаты представительного органа Московской области и лишил его возможности реализовать свое пассивное избирательное право, провозглашенное Конституцией Российской Федерации.

При этом Конституционный Суд является единственным судебным органом, в компетенцию которого входит разрешение подобного спора о конституционности законодательной нормы. Таким образом, заявитель имел все основания обратиться в Конституционный Суд за защитой своих прав и свобод и требовать рассмотрения своей жалобы по существу в процедуре конституционного судопроизводства. Однако в результате такого отказа он был лишен права на справедливое и публичное судебное разбирательство компетентным судом, то есть в отношении него имел место произвольный и ничем не обоснованный отказ в правосудии.

2. Попытка обоснования Конституционным Судом лишения пассивного избирательного права — в данном случае лишения граждан Российской Федерации, имеющих иное (двойное) гражданство, права избираться в представительные органы власти не только не соответствует, по нашему мнению, духу конституционных принципов, основам конституционного строя, понятию демократического правового государства, но и прямо противоречит конституционному регулированию данного права.

Несомненно, что избирательные права представляют основу политических прав и свобод и правового статуса гражданина в целом. Именно через свободные периодические выборы реализуется идея демократии, принцип народовластия и легитимация органов государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации). В силу этой особой важности избирательных прав для основы конституционного строя вообще всякая возможность их ограничения должна быть оговорена исключительно на конституционном уровне и иметь убедительное и ясное основание, о чем свидетельствует и текст Конституции Российской Федерации.

Провозглашая избирательные права граждан Российской Федерации, статья 32 Конституции Российской Федерации предусматривает лишь два случая, когда право избирать и быть избранным не может быть реализовано гражданами: если они были признаны судом недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда. Для обоих этих исключительных случаев имеются вполне очевидные причины — объективное ограничение свободы выбора вследствие психических недостатков недееспособного лица либо режима отбывания лишения свободы, который сам по себе препятствует свободе волеизъявления и реализации права выставлять свою кандидатуру на выборах.

Знаменательно, что в обоих случаях ограничение права основывается на судебном решении, что придает ему характер ясного и бесспорного основания. При этом не могут быть ограничены в избирательных правах ни лица, находящиеся под стражей до вступления в силу приговора, ни осужденные к иным наказаниям, не связанным с лишением свободы, то есть ограничения избирательного права не связываются с упреком в совершении уголовного преступления, а лишь с режимом отбывания лишения свободы. Очевидно, что введение лишения избирательных прав как самостоятельной меры уголовного или иного вида наказания за совершение какого бы то ни было правонарушения, как это было в прежние времена, противоречило бы указанной норме Конституции.

Очень важно для данного дела отметить, что никаких иных ограничений активного и пассивного избирательных прав данная специальная норма Конституции Российской Федерации не содержит и сама ее конструкция не допускает. Этот перечень, несомненно, носит исчерпывающий характер. В отличие от ряда других статей Конституции Российской Федерации (например, 25, 29, 34, 35, 36 и др.), регулирующих права и свободы, данная норма не содержит ссылок на федеральный закон, который мог бы устанавливать иные не перечисленные в части 3 статьи 32 ограничения избирательных прав, и это, очевидно, не случайно. Такая конструкция нормы, следовательно, не допускает в регулировании избирательных прав применения общих положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о возможности их ограничения федеральным законом.

Аналогичным образом сконструированы многие международные нормы о правах и свободах человека и гражданина, которые включают в себя ad hoc перечень отличных от общего правила ограничений, возможных только для регулирования данного права или свободы (см., например, статьи 18, 19, 20, 21, 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 2, 4, 8, 9, 10, 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Если бы конституционный законодатель предполагал возможность расширения перечня ограничений избирательных прав в федеральном законе, то по меньшей мере он обязан был бы указать на это явным образом, в противном случае прямое указание в части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации лишь двух указанных ограничений не имеет смысла. Следует полагать, что это сделано осознанно с предвидением возможных последствий. Правила толкования норм об основных правах и свободах, вытекающие в частности из положений статей 2, 18 и других Конституции Российской Федерации, не допускают расширительного толкования ограничений прав и свобод, тем более расширения закрытого конституционного перечня таких ограничений.

3. Отсылки Конституционного Суда к прецедентной практике Европейского Суда по правам человека не представляются адекватными, во-первых, потому, что обстоятельства конкретных дел и правовые проблемы слишком различны, чтобы применить прецедентное решение. Во-вторых, Конституционный Суд лишь выборочно цитирует правовые позиции Европейского Суда, ссылаясь на те положения, которые, по его мнению, свидетельствуют в его пользу. На самом деле это не так.

Так, говоря о свободе усмотрения в регулировании избирательного права государств — участников Конвенции, Европейский Суд уточняет, что он имеет в виду лишь то, что статья 3 Дополнительного протокола не предусматривает никакой обязанности вести какую-либо определенную избирательную систему, например пропорциональную или мажоритарную в один или два тура.

Европейский Суд говорит также о свободе усмотрения государств в рамках своего конституционного строя, и Конституционный Суд процитировал эту фразу без уяснения ее смысла, явно намекающего на принципиальные конституционные ограничения этой свободы усмотрения. При этом Европейский Суд опирается все-таки на презумпцию наличия таких политических прав, как «право голоса» и «право выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти» в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и необходимости их институционального обеспечения в национальном законодательстве и практике.

Ограничения субъективных избирательных прав, утверждает далее Европейский Суд, не могут достигать той степени, когда эти права теряют реальное содержание, они не могут быть произвольными, должны преследовать лишь правомерную цель, а используемые средства должны быть соразмерными. Право на свободные выборы подразумевает принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах.

Таким образом, «свобода усмотрения» в законодательном регулировании права на свободные выборы, в том числе права быть избранным, ограничена рамками Конституции и общепризнанными принципами и нормами международного права, а споры о пределах этих ограничений подлежат критическому судебному осмыслению в каждом конкретном случае.

4. Вопреки утверждениям Конституционного Суда ни Конституция, ни законодательство Российской Федерации о гражданстве не содержат никакого намека на отрицательную оценку факта наличия у российских граждан гражданства иностранного государства (двойного гражданства), никаких указаний на упречный гражданский статус таких лиц, и правила добросовестного толкования не позволяют вывести из этих положений возможность какого-либо ущемления их политических или любых других прав.

Закон о гражданстве РСФСР 1991 года впервые легально признал возможность наличия у российских граждан другого гражданства, специально оговорив, что граждане России «не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из российского гражданства».

Вслед за этим Конституция Российской Федерации провозгласила, что российские граждане могут иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 1).

Действующий федеральный закон о гражданстве Российской Федерации прямо предусматривает возможность российских граждан иметь также иное гражданство (статья 6 «Двойное гражданство»). При этом закон никак не ограничивает права гражданина Российской Федерации, не обусловливает возможность иного гражданства наличием или отсутствием международных договоров и соглашений, не требует получения на это разрешения или одобрения со стороны государства или его органов, не оценивает мотивов и побуждений данного гражданина, оставляя этот вопрос на его полное усмотрение. Федеральный закон вообще безразлично относится к факту другого гражданства, никак не учитывает его как юридически обязывающее состояние, не создает никакого особого гражданского статуса таких лиц, прямо констатируя, что российский гражданин, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией в его правах и обязанностях только как гражданин Российской Федерации. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства, как гласит закон, не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации, а значит, прекращение действия каких-либо его прав и обязанностей. Однако в отношении обязанностей (а у граждан Российской Федерации только одна специфическая конституционная обязанность — несение военной службы) может быть и иное решение.

Закон в данном случае абсолютно соответствует истинному смыслу части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Дальнейший текст «если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации» вопреки мнению Конституционного Суда и по грамматическому и по логическому смыслу относится исключительно к регулированию обязанностей и никак не может относиться к правам и свободам. «Иное» по отношению к правам невозможно, поскольку в силу частей 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не могут издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а толкование прав и свобод в сторону их отрицания или умаления не может быть допустимо. Никаких исключений из этого принципа нет.

Практика международно-правовых договоров о двойном гражданстве также свидетельствует о том, что предметом соглашения является не какое-либо ограничение прав и свобод таких граждан, а, наоборот, взаимное их признание и более того — устранение коллизии обязанностей, как правило касающихся военной службы. Так, соглашения Российской Федерации о двойном гражданстве с Туркменией и Таджикистаном предусматривают, что граждане обеих сторон в полном объеме пользуются правами и свободами и несут обязанности военной службы той стороны, на территории которой они постоянно проживают.

Такое регулирование прав и обязанностей лиц, имеющих гражданство двух и более государств, согласуется с наиболее распространенной международной практикой и, в частности, соответствует Европейской конвенции о гражданстве 1997 года. Конвенция была подписана Российской Федерацией под условием ратификации, в силу чего Россия обязана воздерживаться от действий, противоречащих этому соглашению. Статья 17 Конвенции предусматривает, что «граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника». Статья 21 оговаривает, что такие лица должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств.

Таким образом, ни Конституция Российской Федерации, в том числе ее статья 62, ни законодательство о гражданстве, ни общепринятая международная практика не содержит никаких ни прямых, ни косвенных, ни подразумеваемых оснований для ограничения прав и свобод граждан, имеющих иное гражданство в соответствии с международным договором или приобретших его по иным причинам.

5. Вообще обычному, даже не юридическому, сознанию трудно представить, что граждан одной страны можно разделить на полноправных и второстепенных, что их можно лишить политических прав по причинам, которые даже самим государством не признаются как значимые, обязательные и тем более упречные.

Выделение оспариваемой заявителем нормой закона особой категории граждан, лишенных права быть избранными в представительные органы, является очевидным, явным и бесспорным нарушением одного из основных принципов права — равенства и запрета дискриминации.

Между тем статья 6 Конституции Российской Федерации утверждает, что гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения и что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. Равенство прав и свобод человека и гражданина гарантирует статья 19 Конституции Российской Федерации. Аналогичные принципы равенства гражданства и запрета дискриминации содержатся в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» (статья 4).

Развивая принцип равенства прав и свобод, Всеобщая декларация прав человека 1948 года прямо указывает на то, что «не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит» (статья 2). Запрет на дискриминацию всякого рода по любому какому бы то ни было признаку содержится также в статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, в статье 14 Конвенции о правах человека и основных свобод, в статьях 5, 17 цитированной выше Европейской конвенции о гражданстве.

Игнорирование всех этих документов и провозглашенных в них принципов остается в данном деле необъяснимым.

6. Самым поразительным и неожиданным с правовой точки зрения явилось то, что Конституционный Суд при полном отсутствии каких-либо намеков на это в Конституции Российской Федерации и законодательстве о гражданстве выдвинул и обосновал упрек к рассматриваемой категории граждан в оправдание лишения их пассивного избирательного права. Конституционный Суд презюмирует, что наличие гражданства другого государства снижает для такого лица «ценность связи со своим Отечеством» и эти «параллельные политико-правовые» связи (так было в первоначальном проекте) сами по себе делают его якобы «подчиненным» чужой воле иностранного государства и заложником мифического императивного мандата, исполняющим чужеродные наказы.

Уважаемые юристы могут оценить также в современном контексте такие мотивы, как «самостоятельность законодательного (представительного) органа власти в системе разделения властей» и «независимость его членов от чьих бы то ни было указаний», однако никто еще не отменял ни доктрину субъективной вины, ни презумпцию невиновности или добропорядочности каждого человека и гражданина. Конституционный Суд, однако, прямо говорит об обратном — об объективном снижении политико-правовой связи гражданина с отечеством, то есть объективной упречности его гражданского статуса, или об объективном вменении.

Таким образом, по мнению Конституционного Суда, наличие у российского гражданина иного гражданства само по себе предполагает его неблагонадежность, нелояльность, презюмирует пренебрежение им своим отечеством и интересом своего народа, «объективно» делает его агентом иностранного влияния, представляющим угрозу суверенитету государства и даже конституционному строю, что должно оправдывать его гражданскую неполноценность, упречность правового статуса и ущербность политических прав в собственной стране. Было даже высказано сожаление, что законодательство, допускающее наличие другого гражданства (а значит, и норма Конституции Российской Федерации), слишком либерально (!) и не должно иметь место.

Воспоминания о подобных политико-правовых взглядах еще достаточно свежи, и нетрудно представить их источники и временные рамки. Однако даже в советские времена неприятие двойного гражданства было связано не столько с мотивом реализации прав и обязанностей, сколько со стремлением оградить советских граждан от зарубежного влияния и зарубежных связей.

Очевидно также, что упрек Конституционного Суда распространяется не только на тех, кто по собственному волеизъявлению и, заметим, вполне правомерно приобрел гражданство другого государства, но также на тех, кто приобрел его по независящим от него причинам, автоматически, помимо своего желания и даже ведома, вследствие ли коллизии правовых норм различных государств или по рождению, вследствие проживания родителей на иностранных территориях, в результате вступления в брак, натурализации и т.п. Этот упрек и лишение соответствующих политических прав распространяется также и на тех, кто был лишен гражданства по политическим мотивам и реабилитирован, в том числе восстановлен в гражданстве, в соответствии с Законом Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» (статья 14) независимо от наличия гражданства другого государства. Он распространяется по идее и на те многие тысяч граждан, которые до начала 90-х годов выехали на постоянное место жительства за границу и в силу существующих тогда требований были вынуждены сдавать свои отечественные паспорта и которым после конституирования абсолютного запрета на лишение гражданства Российское государство по закону и по доброй воле предложило вернуть и возвратило российское гражданство, не требуя отречения от натурализации в странах их пребывания.

Представляется, что упрек подобного рода не только несостоятелен с правовой точки зрения, он абсолютно аморален.

7. Предположение об угрозе для государственного суверенитета самого наличия у гражданина Российской Федерации иного гражданства не имеет никаких объективных оснований и выражает лишь идеологические предпочтения советской эпохи.

Суверенитет не перечислен в числе тех конституционно защищаемых целей (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации), ради которых возможно ограничение основных прав и свобод. Совершенно не очевидно и чревато угрозой ущемления прав и свобод отождествление суверенитета с государственной безопасностью или основами конституционного строя. Кроме того, остается неясным, какую именно концепцию суверенитета имеет в виду Конституционный Суд в контексте рассматриваемой проблемы лишения избирательных прав.

Если понимать суверенитет как полную и исключительную юрисдикцию суверенной государственной власти над своими гражданами, то даже в этом одиозном его толковании вряд ли можно говорить о каком-либо ущемлении суверенитета, поскольку речь идет все-таки о российских гражданах, сохраняющих в силу закона весь объем обязанностей перед государством.

Если под суверенитетом иметь в виду некую абстрактную и не поддающуюся точному определению народную волю, которая и должна проявляться как раз через представительные органы власти, то тем более нелепо ограничивать во имя этого избираемость этих органов, то есть ограничивать суверенитет ради самого суверенитета.

Если иметь в виду классическое определение государственного суверенитета времен Вестфальских договоренностей как всевластия государства или полного его своеволия и независимости и во внешней и внутренней политике, то и такое понимание стало анахронизмом в современных условиях с подчинением законодательства конституционным принципам, общепризнанным принципам и нормам международного права, с созданием международной юрисдикции и признанием приоритета международных договоров над национальным законодательством по крайней мере в сфере прав и свобод человека и гражданина. Это касается и сферы политических свобод, в которой государство отнюдь не обладает полной свободой усмотрения и своеволия.

Особое удивление аргумент к суверенитету вызывает в данном конкретном деле, где речь идет о лишении заявителя права баллотироваться в депутаты Московской областной Думы, то есть представительный орган субъекта Российской Федерации, в свете неоднократно декларируемой самим Конституционным Судом позиции, что субъект Российской Федерации не имеет и не может иметь государственного суверенитета (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года, определения от 27 июня 2000 года и от 6 декабря 2001 года).

Представляется, что многократное, как заклинание, не имеющее конкретного смысла, обращение к понятию суверенитета, отягощенному спорными правовыми проблемами, оправдывающему умаление или ограничение политических прав во имя интересов государства или якобы публичного интереса, не только проявляет слабость аргументации юридического решения, но и обнаруживает полную девальвацию этих понятий, противоречит всей концепции прав и свобод, несовместимой с идеологией суверенной государственности и уж во всяком случае не являющейся равнозначной ценностью.

Это ярко видно из попыток представить субъективные и автономные политические права гражданина ни много ни мало как публично-правовой институт, как публично-правовые начала, как воплощение и реализацию публичного интереса, как институт суверенной государственности, что, по мнению Конституционного Суда, требует регулирования адекватного соответствующим целям.

Это сильно напоминает советскую позитивистскую концепцию политических прав, согласно которой политические права предоставлялись (даровались) гражданам исключительно «в интересах трудящихся», «в соответствии с интересами народа», «в целях укрепления и развития социалистического строя». Таким образом, наличие и объем субъективного права обусловливался публичными целями и выполнением обязанностей перед государством и обществом.

Оценивая этот период, известный российский юрист С.С. Алексеев пишет: «Трактовка юридических вопросов преимущественно через категорию юридических обязанностей и ответственности явилась одним из выражений юридического этатизма, в соответствии с которым во всех иных плоскостях юридические вопросы рассматривались сквозь призму категорий государства, интерпретируемых с державно-имперскими акцентами «государственной воли», «государственных интересов», «государственного суверенитета», «целостности государства».

Совсем не хочется возвращаться к подобной аргументации.

www.echr.ru

Это интересно:

  • Леонов пособие Леонов Н.И.. Книги онлайн Леонов Николай Ильич - доктор психологических наук. Родился 16 января 1957 года. В 1979 году закончил Дальневосточный государственный университет, в 1987 - Ленинградский ордена Ленина и ордена Трудового […]
  • Увечье по закону Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 855 "О мерах по реализации Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и […]
  • Закон о сертификации связи Закон РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-I "О сертификации продукции и услуг" (с изменениями и дополнениями) (утратил силу) Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ настоящий Закон признан утратившим силу по истечении шести […]
  • Приказ 2075 минобрнауки Приказ Министерства образования и науки РФ от 24 декабря 2010 г. N 2075 "О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников" (утратил силу) Приказ […]
  • Инструкция о порядке совершения нотариальных действия нотариусами Инструкция о порядке совершения нотариальных действия нотариусами В ДЕМО-режиме вам доступны первые несколько страниц платных и бесплатных документов.Для просмотра полных текстов бесплатных документов, необходимо войти или […]
  • Закон 948-1 Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изменениями и дополнениями) Информация об изменениях: Федеральным законом от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ в […]